作者：黄灿 甘文勇 李迎 来源: 《债券》杂志 时间 : 2014-04-01
摘要：本文梳理了近年来我国担保行业发展及监管的总体情况，分析了担保业务发展的主要特点，重点阐述了我国担保行业发展中的面临的挑战，并对我国担保行业未来发展进行了展望。
关键词：中小企业融资 担保行业 监管体系
近年来，为了促进中小企业发展，改善中小企业融资难状况，我国各级政府加大对担保公司的规范和扶持力度，融资性担保业务持续快速发展，且市场需求从间接融资市场扩展到直接融资市场，为担保公司的发展提供了良好的机遇。但从总体来看，担保行业发展仍面临不少挑战，促进和规范担保行业发展，还需要政府以及担保行业不断探索和努力。
一、我国担保行业发展及监管的总体情况
（一）担保行业快速发展，担保体系实力不断增强
在政府的重视和扶持下，受中小企业融资需求推动，担保行业快速扩张，担保公司数量、资本实力和业务规模均大幅增长。近3年来，融资性担保公司实收资本年均增长36%，在保余额年均增长37%，融资性担保贷款余额年均增长28%，全行业担保业务收入年均增长30%。截至2012年末，融资性担保公司实收资本和在保余额分别达8282亿和21704亿元。此外，自2009年起省级再担保公司逐步设立，再担保公司针对中小型融资性担保公司的间接融资性担保业务开展了一般责任及连带责任再担保，在一定程度上增强了担保体系的担保实力。据不完全统计，2012年末全行业再担保余额超过1500亿元。
（二）担保业务品种和类型日益丰富，在金融市场中的重要性日益增加
担保公司经营涉及的业务大类主要包括融资性担保和非融资性担保。融资性担保业务以为银行贷款提供担保的间接融资担保为主。2011年末融资性担保占比约为86.54%，在担保规模和收入贡献方面居主导地位。截至2012年末，担保公司担保的银行贷款余额为14596亿元，占行业总在保余额的67.25%。近年来，伴随着金融脱媒的深化，担保公司也逐步将融资性担保业务延伸到直接融资市场，包括对企业债、中票、短融、中小企业集合票据等公募融资工具的担保，以及对中小企业私募债、信托计划等私募产品的担保。截至2012年末，担保公司在直接融资市场担保余额已达到1619亿元[1]，在金融市场中的重要性日益增加。
在非融资性担保方面，工程履约等保证担保是传统业务品种，但总体规模不大；保本基金担保发展迅速，截至2012年末，保本基金产品在保余额达638亿元。
（三）我国担保行业监管体系初步建立
由于担保业务种类多等原因，我国对担保行业的管理曾分布在政府多个职能部门。为规范管理和推动担保公司健康发展，建立系统的担保行业监管体系，国务院办公厅于2009年2月发文要求建立融资性担保业务监管部际联席会议制度，实施统一监管。2010年3月，中国银监会牵头的七部委联合发布《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），初步确立了由监管部际联席会议负责协调相关部门，共同解决融资性担保业务监管中的重大问题，融资性担保机构实行省（区、市）人民政府属地管理的担保监管体系。
针对近年来不少担保公司违规经营突出的现状，各属地监管机构在新的监管体系下加强了行业整顿力度，先后完成了融资性担保机构的整顿、审核与发证工作，加强了行业整治。在非融资性担保方面，中国投资担保专家委员会是全国非融资性担保规范指导意见的牵头部门，于2010年成立。2012年该委员会发布了《非融资性担保机构规范管理指导意见》，该委员会的成立及指导意见的发布有利于规范和引导行业健康发展。
二、我国担保业务发展的主要特点
（一）直保业务
1、债券市场的快速发展和增信需求，为大型担保公司开辟了发展空间
近年来，公司信用类债券市场发展迅速。2012年，公司信用类债券发行额达3.74万亿元，较上年增加1.38万亿元，同比增长58.67%。截至2012年末，信用债托管余额达到7.77亿元，近3年复合增长率为37.63%，市场占比达到30.56%。
随着信用债市场的扩容和活跃，特别是政策鼓励中小企业进入资本市场直接融资，债券发行主体的信用资质呈多元化趋势，信用资质较弱的发行主体对增信的刚性需求增加。自2007年银行退出资本市场直接融资担保以来，实力较强的担保公司逐渐成为提供资本市场公开发行债券担保的重要主体。截至2012年末，担保公司累计为231只债券提供担保，累计担保债券金额达1618.64亿元。2013年5月，发改委表示将加快两类债券的发行审核工作，其中一类中就包括“由资信状况良好的担保公司（指担保公司主体评级在AA＋及以上）提供无条件不可撤销保证担保的债券”，这一政策将为主体评级高的担保公司带来更多业务机会。
由于资本市场对担保公司的资信状况有较高要求，只有担保实力强、信用等级高的大型担保公司才有条件进入资本市场开展担保业务。目前为公开发行债券提供担保的公司共有20家，这些担保公司资本实力均较强、股东多为省级政府或央企，其中前5家担保公司累计担保债券188只，占担保公司担保债券只数的81.38%，行业集中度高。因为公开发行债券担保业务单笔金额大、企业信用等级较高而风险相对较低、收入较为可观等，许多大型担保机构均将债券担保作为业务发展的重要方向，市场竞争趋于激烈。同时，单笔金额大、期限长的债券担保对担保机构的资本实力及其长期经营的研判能力提出了更高要求。此外，资本市场业务要求担保公司披露其业务和财务信息，对担保公司的公司治理、财务透明度的改善将起到积极作用（担保机构在保债券发行主体级别分布见图2）。
图2 2012年末担保机构在保债券发行主体级别分布情况 （单位：亿元、只）
注：中小企业集合票据等产品因涉及多个债券发行主体，故债券发行主体级别显示为无级别。
2、非融资性担保业务具有较大发展空间，保本基金担保发展迅速
担保公司除提供融资性担保服务外，也开展非融资性担保业务，如投标担保、预付款担保、工程履约担保和诉讼保全担保等。由于非融资性担保业务较为零散，其总体规模相对较小，但仍有较大市场发展空间。
保本基金是自2010年证监会发布《关于保本基金的指导意见》以来新的非融资性担保业务品种，截至2012年末，保本基金担保业务规模已超过600亿元[2]。由于单只保本基金发行份额巨大，一般在数亿份到数十亿份之间，目前开展此类业务的主要为几家大型担保公司。鉴于保本基金一般采用CPPI策略（即恒定比例投资组合保险策略）[3]，担保公司因基金本金损失提供代偿的概率相对较低，证监会规定担保公司对保本基金担保的放大倍数最高为30倍[4]。由于担保公司开展此项业务的时间不长，其风险度和风险特征还有待观察。
（二）再担保业务
从2009年以来，各省、自治区和直辖市政府相继出资成立了15家再担保公司。再担保公司通过将符合其标准的区域内担保公司纳入再担保体系，期望解决当地担保公司信用实力较弱、与银行合作时议价能力差等问题。这一体系建设也对担保公司起到了监督作用，促进担保公司规范自身经营，推动担保行业整体实力和声誉的提升。
再担保公司面对中小担保机构，提供一般责任和连带责任再担保。一般责任再担保是指当再担保体系内的担保公司破产清算时，由再担保公司对其在保组合履行代偿义务，其主要针对担保机构，是目前再担保公司的主要业务模式，连带责任再担保是指由再担保公司对担保公司或担保项目承担连带代偿责任，当前只对区域内优质的担保公司或项目开展。由于中小担保公司资质、实力和风险控制能力有很大差异，随着再担保体系建设的推进，纳入体系的担保公司不断增加，甄别再担保公司的难度也逐渐加大。在宏观经济不景气的情况下，出于控制风险的考虑，2012年再担保公司的业务对象和业务规模均有所收缩，再担保余额持平或下滑。
三、我国担保行业发展面临的挑战
（一）宏观经济增长放缓加大小型担保公司经营压力
2012年以来，由于宏观经济增长放缓，工商企业还本付息压力加大，部分行业、地区信用风险暴露，少数担保公司因涉及高利贷发生资金链断裂，行业新设担保机构、实收资本和在保余额的增长速度显著放缓。截至2012年末，全国融资性担保行业共有法人机构8590家，同比增长2.2%；实收资本8282亿元，同比增长12.3%；在保余额总计21704亿元，同比增长13.5%，增速较上年下滑25.6个百分点；其中融资性担保贷款余额14596亿元，同比增长12.3%，增速较上年下滑24.97个百分点。与此同时，担保公司的代偿压力也有所增长。截至2012年末，融资性担保代偿率1.3%，损失率0.1%，同比分别提高0.8个和0.08个百分点。
在严峻的经济形势和行业竞争环境下，小型、民营担保公司经营压力明显增加。2012年民营及外资控股的担保机构数量有所下降，由年初的6834家降至年末的6683家。但另一方面，资本市场的发展和对信用风险缓释工具的需求增加使大型担保公司的业务范围得到拓展，大型担保公司通过开展直接融资担保、保本基金担保、信托计划等私募产品担保等业务，业务品种趋于多元化，并保持了担保规模和业务收入的持续增长。截至2012年末，公开披露信息的11家主要担保机构[5]（以下简称“主要担保机构”）的在保余额总和达3897亿元，较上年增长34.12%，明显高于行业增长平均水平。
（二）担保公司总体风险管理水平有待提升
经过多年的发展和逐步规范，尽管担保公司在信用风险管理方面积累了一定经验，但仍面临规模较小、人才缺乏、风险管理粗放等现状。担保业务品种的丰富和担保放大倍数的快速上升使大型担保公司对建立精细化资本管理办法和体系日益迫切。
此外，担保公司的担保组合管理意识普遍不足，客户集中度风险上升。2010年发布的暂行办法对单一客户集中度提出了要求，即对单个被担保人提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的10%，对单个被担保人及其关联方提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的15%，对单个被担保人债券发行提供的担保责任余额不得超过净资产的30%。但在实际操作中，个别大型担保公司对单一客户债券担保余额甚至达到净资产的100%，大大超过了监管要求。除客户集中度外，担保公司对行业、地区、品种、期限的集中度均缺乏管理，高集中度风险状况普遍存在，应引起高度重视。
（三）担保行业监管体系亟待完善
尽管我国已初步建立了担保行业监管体系，但监管环境和体系建设方面仍存在诸多问题。
1、存在监管空白，对综合性担保公司评价难度加大
目前担保公司的业务范围和业务品种已大为丰富，再担保、保本基金等新型业务已成为一些大型担保公司的支柱业务。但再担保业务暂无监管政策和依据；保本基金业务由证监会监管，规定了30倍放大倍数。监管空白和多头监管导致对综合性担保公司的评价难度加大。
2、暂行办法可操作性不强
担保公司从事表外业务，具有高杠杆效应，为了备付可能发生的代偿，必须保持自有资金较高的流动性，因此暂行办法规定，融资性担保公司以自有资金进行投资仅限于国债、金融债券及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固定收益类金融产品，以及不存在利益冲突且总额不高于净资产20%的其他投资。由于暂行办法对“其他投资”的范围没有给予明确界定，使担保公司有了灵活操作的空间（主要担保机构投资资产结构见图3）。实际运作中，为了获得更高的收益，有的公司委托贷款占比超过50%，有的投资于房地产和政府融资平台信托计划等高风险高收益项目，导致表内信用风险上升，高流动性资产占比和流动性状况下降，流动性管理压力加大。此外，暂行办法未对各类担保业务的风险责任进行细分，导致对担保责任余额、准备金的计提比例以及放大倍数的计算无统一标准。
3、联席监管制度和属地监管部门执行力较弱，监管有效性难以保证
暂行办法规定融资性担保机构归属各地方政府管理，管理部门包括地方金融办、中小企业局等，而这些机构的人员数量不足、专业水平有限，加上暂行办法缺乏操作细则，导致属地监管部门对担保公司的监管执行力度参差不齐。
（四）适合担保行业的统一风险补偿机制有待建立
由于中小企业风险高，国际上往往通过财政补贴扶持担保公司，以此缓解中小企业融资难的状况。随着国家对中小企业支持力度的加大，扶持融资性担保公司的力度也在加大。
从2006年起，财政部开始在中小企业发展专项资金中安排对中小企业信用担保机构进行支持的专项资金。2010年4月，财政部会同工信部进一步完善了使用专项资金支持中小企业信用担保机构的政策，计划通过资本金补充、业务补助、保费补贴和损失补偿等方式，向从事中小企业融资担保、符合一定条件的担保公司提供每家每年最高不超过3000万元的资金补贴。截至2013年6月末，专项资金累计扶持了4144家/次中小企业信用担保/再担保机构，每年的专项资金金额从2006年的5000万元增加到2013年的18亿元[6]。除中央财政外，各级省市政府也建立了类似的补贴和基金，鼓励担保公司支持中小企业发展。
尽管补贴总额大幅增加，但相对中小企业的高风险特性，担保公司的风险仍难以得到有效补偿：一是补贴总量与在保余额相比仍然较少，2013年中央财政的补贴金额不足行业在保余额的千分之一；二是上述补贴的发放具有很大的不确定性，与损失补偿不直接挂钩。在经济不景气下，担保公司和再担保公司均持谨慎态度，甚至收缩业务，不利于中小企业和担保公司的良性合作和发展；三是再担保业务面向的担保机构参差不齐，融资性担保业务风险较高，再担保业务作为政策性业务盈利性弱，同时，资本市场业务的发展和投资品种的多元化使部分再担保公司信用风险敞口上升，流动性状况下降，资本压力显现，而中央财政和省级财政并无明确的风险补偿机制，影响再担保公司经营的积极性。
四、担保行业未来展望
综上所述，当前受宏观经济增长放缓、中小企业经营状况恶化影响，担保行业在保余额增速显著放缓，代偿风险上升，担保公司经营压力增大。尽管再担保体系的逐步建立在一定程度上提升了担保机构的担保能力和谈判地位，但银行在银担关系中仍处于强势主导地位，少数民营担保公司违法违规事件的暴发，使民营担保公司生存环境进一步恶化；且在金融脱媒趋势下，银行信贷业务向中小企业下沉，随着银行对中小企业风险管理能力的提高，银行与担保公司的关系将走向竞争，从而迫使担保公司进一步提高风险管理能力，并积极探索新的业务品种以获得生存空间。
此外，虽然担保公司逐渐成为债券市场上提供担保服务的专业机构，但随着资产证券化和信用衍生产品等金融创新的深入开展，将带来信用定价和风险转移模式的变革，对传统担保业务造成冲击。
考虑到担保行业对促进中小企业发展具有积极作用，笔者认为政府对担保公司的规范和扶持力度将会加强，未来担保公司信用实力的提升主要有赖于自身风险管理能力的提高、产品创新能力的增强、监管环境的改善以及政府更有效的扶持方式和进一步加大扶持力度[7]。
注：
[1]来源于中诚信资讯。
[2]数据来源于海通证券金融产品研究中心。
[3]该策略由Black and Jones 于1987年提出，核心是让投资者根据个人对资产报酬的要求和对风险的承受能力，设定适合于自己的投资组合保险。该策略实施时，将整个投资组合分为较高风险且预期回报较高的主动性资产（Active Asset），以及较低风险且预期回报较低的保留性资产（Reserved Asset）。在股票和无风险资产的例子中，主动性资产指的就是股票，而保留性资产则是无风险资产。
[4]根据《关于保本基金的指导意见》，基金管理公司申请募集保本基金，应当符合“已经管理的保本基金及拟申请募集的保本基金中，由担保人承担保证责任及由保本义务人承担偿付责任的总金额，不得超过该公司上一年度经审计的净资产的30倍”。
[5]11家的担保机构包括中债信用增进投资股份有限公司、中国投融资担保有限公司、重庆市三峡担保集团有限公司、安徽省信用担保集团有限公司、深圳市中小企业信用融资担保集团有限公司、北京中关村科技担保有限公司、北京首创融资担保有限公司、东北中小企业信用再担保股份有限公司、江苏省信用再担保有限公司、广东省融资再担保有限公司、山东再担保集团有限公司，以上担保机构均公开披露了2010年至2012年的审计报告。
[6]根据工信部各年公示数据汇总整理。
[7]本文涉及的其他担保业务相关数据分别来自银监会网站、融资性担保业务监管部际联席会议办公室、央行《2012年第四季度中国货币政策执行报告》等。